一、概述
2016年3月1日，食藥監(jiān)總局出臺的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》正式施行。
該辦法明確，食用農(nóng)產(chǎn)品進入集中交易市場必須提供兩個要件：一是食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明或者購貨憑證，二是合格證明文件；無法提供的，必須進行抽樣檢驗或者快速檢測，合格方可進入市場銷售。
對于絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明和合格證明”已正式成為食用農(nóng)產(chǎn)品走上市場進行銷售的“通關(guān)文牒”。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中，“通關(guān)文牒”將怎樣發(fā)揮作用？
二、文件解讀
按照《農(nóng)業(yè)部食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》的要求，農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準出管理與市場準入管理銜接機制，其中規(guī)定的“產(chǎn)地證明和合格證明文件”是食藥部門提出的食用農(nóng)產(chǎn)品入市要求，這意味著，進場要用入場券了，可生產(chǎn)者的入場券應(yīng)該怎么領(lǐng)，去哪里領(lǐng)？
1、本質(zhì)是生產(chǎn)經(jīng)營者的“自我聲明”
由生產(chǎn)經(jīng)營主體出具的食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證”就是變被動檢測為主動聲明，是面向消費者的鄭重“承諾”，有利于逐步提高生產(chǎn)經(jīng)營主體的安全責任意識。
“受農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局的委托，近兩年我們先后選取了浙江奉化市和衢江區(qū)、陜西榆林市和岐山縣、山東平原縣、四川蒲江縣、福建尤溪縣、河北承德縣、黑龍江阿城區(qū)等9個市、縣進行試點探索。以往的產(chǎn)地證明關(guān)注的是產(chǎn)品來源，而合格證明強調(diào)的是檢測合格。現(xiàn)實中，只有組織化程度較高的部分企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社能夠做到自檢或送檢，將快速自檢報告或送檢產(chǎn)品檢測報告用于入市憑證。然而，對于量大面廣、分散經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品，以‘檢測’為手段提供的‘合格證明’顯然是高成本、低效能，生產(chǎn)經(jīng)營主體沒有積極性，難以滿足批發(fā)、零售市場管理和政府監(jiān)管的需要，更難以實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營主體全覆蓋。”中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準與檢測技術(shù)研究所政策與信息室副主任陳松說。
陳松認為，在當前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營條件下，如果能夠?qū)崿F(xiàn)每批上市銷售的農(nóng)產(chǎn)品附帶一個合格證，而且是由生產(chǎn)經(jīng)營主體出具的合格證，已經(jīng)是非常大的進步。試點過程中，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證上既標識了產(chǎn)地信息或來源，又標示了合格狀況，完全可以滿足《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的入市要求。如果每個合格證上再附加主體二維碼，還能實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營主體信息化追溯的功能。另外，鑒于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與管理成本的約束，證明農(nóng)產(chǎn)品是否合格，可允許采取檢測或承諾兩類形式。有條件的可選擇自檢或委托檢測的方式標示合格，沒條件的可選擇自我承諾或協(xié)議承諾。承諾合格就是要變被動檢測為主動聲明，有利于逐步提高廣大生產(chǎn)經(jīng)營主體的安全責任意識。事實上，由生產(chǎn)經(jīng)營者出具的食用農(nóng)產(chǎn)品“合格證”本質(zhì)就是其對外的“自我聲明”，也是一種面向消費者的鄭重“承諾”。
2、市場準入倒逼質(zhì)量安全控制與管理
通過把食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為農(nóng)產(chǎn)品市場準入的條件之一，倒逼銷售者采取一系列質(zhì)量安全控制與管理措施，并把市場準入的壓力傳遞給生產(chǎn)者，形成以利益驅(qū)動的制約共贏機制。
實踐證明，推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證要把握好三個要點：一是合格證開具主體應(yīng)是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者，而不是政府相關(guān)部門，銷售農(nóng)產(chǎn)品的單位或個人應(yīng)對其銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全負責。二是生產(chǎn)經(jīng)營者要根據(jù)自身條件采取一定的措施來確保其產(chǎn)品合格，其中，措施包括采取自檢、委托檢測、內(nèi)部質(zhì)量控制、索要生產(chǎn)者有關(guān)質(zhì)量安全證明材料、與生產(chǎn)者開展信用合作或自我承諾等等；三是農(nóng)業(yè)部門要積極開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的宣傳和指導，加強對批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者行為進行檢查和督導，并協(xié)同食藥部門對上市的已開具合格證但抽檢不合格的農(nóng)產(chǎn)品，追根溯源，依法處置。
從滿足消費者知情權(quán)和政府監(jiān)管需求的角度考慮，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證上至少應(yīng)包括產(chǎn)品名稱和數(shù)量、生產(chǎn)經(jīng)營者信息、確保合格方式、生產(chǎn)經(jīng)營者蓋章或簽名、開具日期等五類基本信息。現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品從田間地頭收獲到貯運、銷售過程中，包裝簡易，大多數(shù)都是裝入網(wǎng)袋、紙箱、筐子等初級包裝中，部分農(nóng)產(chǎn)品送到批發(fā)市場和農(nóng)貿(mào)市場后，會被拆開原有包裝，進行重新包裝。針對這種狀況，主要分為兩種情形進行處置，一是對于預(yù)包裝食用農(nóng)產(chǎn)品，要求將合格證放置包裝內(nèi)或加貼在包裝上；二是對于散裝食用農(nóng)產(chǎn)品，要求以運輸車輛為單位，實行一車一證或一品一證。此外，消費者只需向銷售者索要其開具的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，而銷售者只需向上游經(jīng)銷商或生產(chǎn)者索要其開具的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，每個交易節(jié)點上的銷售者只需記錄該批食用農(nóng)產(chǎn)品進出信息即可，不需要將所有過程信息都在合格證上標注。
從食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的表現(xiàn)形式上看，它就是一種固定內(nèi)容和格式，且隨產(chǎn)品流動的信息標識。那么，這與產(chǎn)品認證標志有什么區(qū)別呢？
陳松說，區(qū)別主要在于功能不同、性質(zhì)不同、出具主體不同。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的功能是為了標示產(chǎn)品來源，證明其滿足國家相關(guān)法律與標準的要求，是上市農(nóng)產(chǎn)品必須達到的底線，應(yīng)屬強制性要求。合格證出具的主體是生產(chǎn)經(jīng)營者，而且其產(chǎn)品上市必須提供。而認證標志則是為了標示產(chǎn)品達到一定的標準和規(guī)范要求，在品質(zhì)或生產(chǎn)方式上具有一定的優(yōu)勢特征，可作為消費者選購優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的參考依據(jù)，應(yīng)屬選擇性要求。認證標志是需要通過授權(quán)部門或?qū)ｉT機構(gòu)進行審定批準，并申請使用的，生產(chǎn)經(jīng)營者未經(jīng)授權(quán)不得亂用標志，可以說認證標志是食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的高級表現(xiàn)形式。
盡管合格證制度在工業(yè)產(chǎn)品管理中并不陌生，但應(yīng)用到農(nóng)產(chǎn)品管理上還是首次。“在農(nóng)產(chǎn)品市場準入管理中應(yīng)用食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，這是一個從無到有的階段，是由放任向管制的轉(zhuǎn)變，還需要一個接受過程，而難點在于生產(chǎn)經(jīng)營主體太分散、文化素質(zhì)普遍較低，全面推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證還需一定的過渡適應(yīng)時間。基本考慮是通過把食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為農(nóng)產(chǎn)品市場準入的條件之一，倒逼銷售者采取一系列質(zhì)量安全控制與管理措施，并把市場準入的壓力傳遞給生產(chǎn)者，形成以利益驅(qū)動的制約共贏機制。通過這一制度安排，逐步構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營者自律、部門監(jiān)管、社會監(jiān)督多管齊下的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效能。”陳松認為，一旦市場對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全嚴格把關(guān)，發(fā)現(xiàn)不合格農(nóng)產(chǎn)品，可通過合格證上標注的信息，追溯到農(nóng)產(chǎn)品銷售者，對其進行依法處置。如果確定是生產(chǎn)源頭導致的問題，農(nóng)產(chǎn)品銷售者還可根據(jù)收購臺賬或索要并保留生產(chǎn)者出具的合格證等信息記錄，再自行追溯到源頭，采取追償或終止收購等方式，避免自己再受損失，最終形成以市場約束間接淘汰不守法生產(chǎn)者和銷售者的良性循環(huán)。可以想象到，“只要在一車散裝或包裝過的農(nóng)產(chǎn)品上附帶或加貼一個標注有產(chǎn)地信息和銷售者信息的小卡片，這就承載著一種質(zhì)量安全責任，長此以往地堅持做下去，一定能夠培養(yǎng)起生產(chǎn)經(jīng)營者對自己產(chǎn)品負責的理念。”陳松說。
3、合格證制度亟需納入法律層面
亟需將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，并以此為依據(jù)制定并頒布實施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》。
“作為一種監(jiān)督管理工具，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證亟需上升到法律層面固化下來，規(guī)定各種情形下出具合格證的法律義務(wù)和責任。”陳松認為，當前推行農(nóng)產(chǎn)品合格證最突出的難題就是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中沒有相應(yīng)的制度安排。
一旦發(fā)現(xiàn)不合格農(nóng)產(chǎn)品，那么出具的合格證就是無效的，說明生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收貯運環(huán)節(jié)或銷售環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)了問題。有些可能是故意而為，有些可能是尚不知曉的風險，有些可能是自身無力防范的風險，這里面既涉及誠信的問題，也涉及能力的問題。那么不管上市農(nóng)產(chǎn)品是檢測證明合格也好，還是承諾證明合格也罷，都必須依據(jù)法律規(guī)定進行酌情處置。“因此，亟需將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，并以此為依據(jù)制定并頒布實施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》。”陳松說，“建立食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，意味著不出具合格證的生產(chǎn)經(jīng)營者無法讓產(chǎn)品進入市場，也意味著生產(chǎn)經(jīng)營者以合格證的方式向消費者宣誓，‘我的產(chǎn)品是合格的，只要產(chǎn)品出了問題，就可以通過合格證上的信息找到我’。”
目前，無論是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》還是新的《食品安全法》，都沒有提到過食用農(nóng)產(chǎn)品合格證。陳松認為，應(yīng)當以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂為契機，盡快明確食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的法律地位，并作為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的基本制度之一。再通過頒布實施《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》，進一步明確食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的程序要求，包括生產(chǎn)經(jīng)營主體的開具要求、使用條件以及監(jiān)管措施等內(nèi)容。這將為依法實施食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度提供有力的法制保障。這不僅是規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為的有效途徑，也是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力的客觀需要。
文章來源中國化工儀器網(wǎng)
